近年来，乐都区城市发展日新月异，特别是在海东撤地建市，乐都撤县设区以来，作为海东城市核心区和兰西城市群建设节点城市，全区按照市委市政府明确提出的“乐都要在青海东部城市群建设中快速崛起，形成青海东部城市群核心”要求，以加快海东市核心区建设和实现兰西经济区（城市群）重要节点城市快速崛起为目标，快节奏推进中心城市建设，在基础设施、文化教育、城市绿化、城市管理等方面做出了积极探索，城市形象基本具备，城市功能趋于完善。对照现代城市建设和管理要求，还存在城市基础设施规划粗放、绿化水平整体不高、城市管理联动执法尚未形成、市民素质不高、城市垃圾处理能力不足等问题。
一、基本情况
（一）区域情况。乐都区区域总面积3050平方公里，全区辖7镇12乡，354个行政村，14个居民委员会，总人口29.82万人。截止2017年底，建成区面积10.1平方公里，城镇人口达12.47万人；主次干支路32条，全长30.8公里。
2015年，乐都进行城管综合执法改革，将原乐都区城市管理局纳入政府职能部门，改名为乐都区城市管理综合执法局，为科级执法类事业单位；2017年，正式成立乐都区城市管理委员会。全区共有城市管理人员428人，其中核定编制人员38人，各类临聘人员390人。截至目前，城区内共有视频监控探头28个、路灯1200盏、公厕16座；城区内垃圾箱216个、垃圾屋9个、垃圾斗92个、垃圾处理场2座，年垃圾清运处理量4.4万吨，处理率达90%.污水管网总长37.6公里、雨水管网总长16.4公里、检查井520个；特种车辆49辆，执法车7辆。
（二）取得成效。一是推行“网络化”管理。实行局长、部长、片长三级检查制，层层抓落实，并做到日检查、月评比考核及督查通报，进一步推动了城市管理工作有序开展。二是开展“城市清洁”工作。将“万人清扫”活动与城市日常清洁工作相结合，扎实进行城市主街道、背街小巷等区域保洁清扫工作，保洁面积达117万平方米，机械化清扫率达85%。三是推进环境综合整治。以“创建省级卫生城市”“环湖赛”“环保督察”“农展会”为契机，扎实开展城区市容市貌环境综合整治，全面整治倚门经营、占道经营、流动摊点、乱停乱放等问题。四是认真落实巡查制度。加大节假日等薄弱时段的巡查力度、密度和频率，做到“早发现，早制止，早处理”，对新增违法建设“零容忍”。截至目前，共拆除70处违法建筑，面积达37654平方米，拆除面积达到存量违法建筑的70%以上。
二、在推进“大城管”格局工作中存在的一些主要困难和问题
近年来，乐都区坚持高起点规划、高标准建设、高效能管理，城市建设和管理长效机制初步建立，“五化”水平明显提高，城市面貌日新月异，但与统筹城乡发展和未来城市建设的要求，与广大市民日益增长的物质和精神需求相比还有很大差距，工作中还存在着诸多困难和问题：
（一）城市公共服务和市政基础设施建设滞后。一是基础设施滞后。近年来，乐都城市发展速度越来越快，规模越来越大，但因城市规划建设和管理等受传统“小县城”思想影响，在规划和建设过程中未充分考虑城市核心区功能，造成厕所、停车场、市场、道路设计等未能跟上现代化城市发展节奏，软硬件设施滞后，城市道路拥堵，尤其随着人口和车辆逐渐增多，北门路和民小路十字、西门桥十字、高速路口十字等重点区域缺乏人车分流设施，上下班期间交通状况堪忧。二是垃圾处理设施不健全。目前，全区全年产生生活垃圾4万余吨，生活垃圾无害化处理率为90.4%。虽然生活垃圾无害化处理率较高，但其处理方式主要为填埋处理，处理方式过于简单。随着城市规模不断扩大，城市人口不断增多，城市生活垃圾和建筑垃圾处理能力不足的问题逐渐显现，截至目前，全区生活垃圾填埋厂只有高庙、雨润和城区3座，城区只有1座；建筑垃圾处理厂只有1座，且还未正式使用。
（二）公安、城管等城市管理部门之间没有形成联动执法。一是联动执法理念不强。城市管理涉及城管、公安、住建、交通、工商、卫生、环保等诸多部门，有的部门之间行政执法职责界定不清，职权交叉重叠，执法力量分散。城市管理齐抓共管的氛围不够浓厚，缺乏部门联动、综合治理的长效协调机制，未真正形成齐抓共管的局面，使原本紧张的城市管理行政资源难以得到充分利用，严重阻碍城市管理走上科学化、精细化、长效化的管理轨道，影响城市管理水平进一步提高。二是司法保障不足。由于城管执法机构不具有采取行政强制措施的权力，在实际执法过程中，常需申请公安、法院强制执行。但目前还未完全建立城管公安联勤联动机制，在进行强拆、违章处罚等执法行为时，缺乏相关法律依据和司法保障，导致城管执法效力大打折扣。
（三）城市长效管理机制亟待建立完善。一是“智慧城管”建设步伐缓慢。近年来，通过健全完善自动化办公、电子政务、电子探头等现代化信息技术手段和设施，全区城市信息化管理水平逐步提升，但从总体效果来看，还存在数据采集不完整、基础资料整理“智慧化”程度偏低、发现和处置问题被动等问题。二是暴力执法问题仍存在。由于城管执法队伍多是临聘人员，对法律法规的掌握程度不深，同时，现行监督考核机制无法对临聘人员进行考核，无法发挥监督作用，暴力执法问题还有发生。三是管理制度不完善。有关城市管理方面的法规不健全、操作性不强，城市交通、环境卫生等管理手段落后，门前“三包”落实不到位，占道经营、占道为市、乱停乱靠、乱堆乱放、乱排乱倒等现象较为突出，不文明现象随处可见，严重破坏了市容环境和城市形象。突击整治仍然是城市管理常用手段，虽能取得短期效应，但集中整治后各类违法、违章现象反弹较快。
三、存在主要问题的原因剖析
（一）现代城市管理理念尚未形成。传统城市管理模式主要是政府通过行政命令、制度约束等方式进行管理，这种方式主要以行政措施为主，对法律、经济、教育等综合手段的运用不多，往往出现“以罚代管”、粗暴执法等现象。乐都作为一个年轻的城市，其发展正处于国家提出深化改革的关键时期，但从全区城市管理现状看，受传统管理思维和模式的束缚，重建轻管现象比较严重，对城市管理在社会经济发展中发挥的重要作用认识不到位，造成现代化城市管理理念缺失、知识储备不足，服务意识和品牌观念淡薄，缺乏城市管理工作的积极性和主动性。
（二）市民素质整体不高。由于城镇化进程不断加快，南北两山农民进入城市不断增多，社会人口动态性不断增强，市民结构日益复杂，导致市民对城市管理及城市执法的认知度和支持度较弱，参与城市管理的积极性不高。同时，受传统思想影响，社会公众的“公民意识”薄弱，“臣民意识”浓厚，没有将自己真正摆在城市主人翁的地位，不善于运用法律意识维护自身合法权利。
（三）城市管理制度还有些缺陷。目前我区城市规划、城市建设及城市管理仍处在摸索阶段，相关制度内容单一、不完善，很多制度是延续原有制度制定的，很多新问题在政策中找不到解答。同时，公民参与在制度规定中找不到途径，城市居民的合理诉求和建议渠道不畅，无法发挥建言献策的主人翁作用。绩效评估体制存在缺陷，传统的考核指标比较单一，忽视了人与社会和经济、自然的关系，导致评估不准确。
四、加快海东市核心区建设，推动城市管理转型升级的工作建议
十九大报告中指出，要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾，打造共建共治共享的社会治理格局”。城市管理工作作为十九大期间的重点改革和推进内容，需要以超常规的措施推进。
（一）树立以人为本理念，打造人文和谐城市。把人本思想、人文关怀贯穿于城市管理的全过程，把提高市民生活、工作环境质量作为根本出发点和落脚点，努力实现城市管理由单一管治向管理与服务并重转变，让城市管理成果惠及全体市民。探索建立政府主导、社会组织和公众共同参与的城市管理机制，引导市民群众共建共享城市优美环境。一是提高市民参与度。正确处理人与自然的关系，建设资源节约型、环境友好型城市，妥善处理好农田、水资源、自然资源、历史资源和文化资源的关系，避免城市规划中领导为主和“长官意志”倾向，切实树立“民生标准”，大力倡导为民规划，从设计、审批到工程实施各环节、各层面充分体现民意。二是转变管理理念。在城市管理过程中，将经营企业的理念移植入城市管理中，将传统的事必躬亲的管理转变为场外管理和监督，有效提升城市管理水平，实现从管理城市向经营城市转变，从单纯执法向服务规范转变，从服务保障向惠及民生转变，从基础建设向生态宜居转变，从满足需求向提升品位转变。三是注重服务意识培养。注重执法队伍服务意识培养，强调城市执法以解决市民实际需求为根本出发点，协调统筹处理好城市管理与市民生活、生产等问题。
（二）完善市政基础设施，打造幸福宜居城市。以打造山水、田园、绿色、宜居城市为目标，快节奏推进城市基础设施及配套设施建设，实现在兰西城市群节点城市快速崛起。一是加快城市基础设施建设步伐。依据海东市城市总体规划，进一步编制完善乐都区城市规划，把市政配套设施建设与城市建设整体系统同步规划建设，积极争取专项资金，逐步加大投资比例，规划建设适应未来城市发展的城市道路、地下管网等重点区域人行过街天桥、交通标志、公共停车位、各类市场、公共卫生间等配套设施，通过健全城市基础设施，让市民有更多的归属感。通过市政基础设施的科学规划和建设，改善城市公共服务水平，全方位提升城市的服务属性。二是加速绿色城市建设。加速推进朝阳山山体森林公园、大地湾国家级湿地公园、上北山国家级森林公园、药草台省级森林公园、央宗省级森林公园“五大公园”建设进程，持续开展春秋季植树造林活动，实现城市绿化大提升。持续实施南北山绿化、湟水河道生态治理、北干二期工程，对交通主干线可视范围、城市主要节点、沟岔口、住宅小区等进行绿化提档升级，打造靓丽绿色景观带。三是提高城市垃圾处理能力。完善城市生活垃圾和建筑垃圾分类处理制度，界定相关部门在分类投放、收集、运输、处理以及资源利用环节的管理职责，制定垃圾分类标准，落实源头、中间过程、末端全过程分类处理，彻底扭转垃圾分类处理存在的“前期分类不到位，后期处理大锅烩”的问题。根据城区内建筑垃圾产生量，合理规划和建设城市生活垃圾和建筑垃圾处理场，增强全区垃圾处理能力，并及时做好垃圾处理场周边生态绿化工作，实现城市的可持续发展。
（四）提高城市居民整体素质，打造文明友好城市。采取多种形式，进一步引导和教育群众树立城市主人翁意识，倡导人人参与城市管理全过程的理念，迅速形成“我为人人，人人为我”的奉献精神，塑造和谐、文明、热情的新乐都。一是创新宣传方式。在传统横幅、标语、传单等宣传方式的基础上，进一步创新方式，充分利用电视、网络、现场宣讲等全新和群众乐于接受的方式加深市民对城市管理工作的了解和认识。借助“七五”普法等活动，进一步提升市民懂法、守法意识，提升市民素质。加强环境卫生整治效果的宣传，让广大市民树立关心城市环境、参与城市管理的意识。充分调动各个方面的积极性，努力营造全社会共同参与城市管理的良好氛围。二是健全管理机制。坚持以人民为中心的理念，结合“三创”（园林城市、文明城市、卫生城市）工作，建立横向到边，纵向到底，全覆盖的城管网络，实现城市社区、农村社区管理专业化，着力构建“大城管”格局，树立“为城市管理人民”到“为人民管理城市”再到“让人民管理城市”的城市管理理念，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，通过“一强化三转变”措施，全力提升城市管理水平，推进各项工作进阶上位，使市民享受到城市发展成果。三是推进和谐共处。把创造优良人居环境作为城市工作的中心目标，强化尊重自然、绿色低碳理念，引导培育绿色生活方式，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。
（五）健全城市管理长效机制，打造可持续发展城市。快节奏推进城管体制改革，建立健全涵盖城市规划、建设、管理、执法等为一体的城市管理长效机制，实现城市的可持续发展。一是完善城市信息化管理机制。整合优化全区公共视频监控资源，建设政务部门视频资源互联共享平台，为公安、城管、教育、卫生、环保、交通运输、供电、水利、燃气等部门提供视频资源信息共享服务。充分运用现有的各条线管理部门监控数据共享平台等资源及其他公共资源，深化全球卫星定位系统、地理信息系统、无线射频识别等先进技术应用，结合气象、路况、车辆、人流量、位置、线路等信息资源的开发利用，形成立体、互动的公共交通管理体系，实现道路交通精细化管理。全面构建融合统一门户、综合治理、人口管理、治安防范等于一体的社会管理综合信息平台，实现社会综合管理智慧化。二是加快推动政府购买公共服务模式。按照市场经济规律，开放污水处理、城市绿化、环卫保洁、市容市貌等市政基础设施管理与维护市场，支持和鼓励民间资本和有资质、有经验、有能力的专业企业进入城市管理管护作业市场，营造公平、公正、有序的竞争环境，建立起政府主导，标准一元化、投资多元化、运作市场化、经营企业化、服务规范化的新格局和市政、环卫、绿化“三位一体”的养护作业模式。综合运用城市政治资源、经济资源和社会资源为城市管理服务，充分发挥市场和政府管理的综合作用，变“用钱养人”为“用钱办事”，提高城市管理质量和效率，进一步降低城市管理的运行成本。三是实现城市基础设施建设规范化。对占道经营、乱摆乱建、乱停乱贴等涉及市民生活的基础设施管理，实施综合执法，集中管理；对桥梁、道路、广场、公园等大型载体性基础设施，通过招标，选择一些科技含量高的企业实行专业化管理。同时，将一批公用设施养护和管理权向社会招标，实行专业化管理，市场化经营，提高管理效率，规范城市基础设施建设，降低管理成本，减轻财政负担。
（六）强化城市管理联动机制，打造法治有序城市。加完善市管理职能部门职责划分，明晰职责边界，建立重大突发事件部门联动机制，建设一支能够迅速响应、果断处置的现代化城市管理队伍，打造法治有序城市。一是构建以人为本的现代城市发展管理执法、监管法律体系。进一步增强城市管理法制化建设水平。健全城市管理规章制度。在严格执行国家法律的基础上，依托现有城市管理法律法规，根据乐都区实际情况，进一步健全完善有针对性地规定标准，加大城管执法的精确性，减少执法人员的自由裁量，充分体现规章制度的公平性和公正性。进一步加强城市管理执法工作，认真贯彻落实行政执法责任制，建立健全市区城管职能部门行政执法情况监督检查制度，加大规范行政许可、审查、决定、变更程序行为和处罚立案、调查、结案流程监督的力度。二是加强城管执法队伍建设。坚持高起点选拔配齐执法队伍，高标准做好执法培训，全方位完善制度，不断提高执法人员整体素质，提高依法管理能力。切实做好执法行为公开工作，坚持文明执法、规范执法，主动接受社会监督，树立城管执法队伍的良好形象，夯实城管执法群众基础。健全城管、公安等临聘人员及环卫工人等低收入群体工资福利保障机制，建立正常的工资增长机制，确保城市管理队伍人员的稳定性。三是着力构建“大城管”格局。依托海东市“智慧城市”建设，积极推进“数字城管”平台建设，构建“大城管”格局。整合现有城市网络资源、设备资源、线路资源，积极应用视频监控系统、通讯指挥和移动执法系统，建立精确、敏捷、高效、全时段、全方位覆盖的数字化城市管理信息平台，使城市管理、监督、服务一体化，不断提高城市管理效率、质量和水平。
(作者系乐都区人民政府区长曾水清)