副区长 马元平

乡镇是党和国家政权最基础的层级，担负着巩固党的执政地位和执政基础的重大政治责任，是治理体系、治理能力现代化的重要支撑。近年来，乐都区按照中央和省、市的统一安排部署，大力实施乡村振兴战略，奋力推进“五四战略”和“一优两高”战略，全力加快新农村建设，扎实开展农村人居环境整治等工作，农村经济社会不断发展，城乡环境日新月异，村容村貌焕然一新。特别是脱贫攻坚工作的精准扎实推进，乐都区把易地扶贫搬迁作为脱贫攻坚的“关键”，作为解决“一方水土养活不了一方人”的根本举措，作为推动贫困群众从根本上实现斩断穷根、推动高质量发展的有力支撑和最大机遇，实现易地搬迁规划内和规划外16个乡镇157个村7468户24974人圆梦新居，搬迁人口占全市搬迁总人口的33%，搬迁规模居全市之首，成为乐都区近年来区域内最大规模的“人口大迁徙”。南、北两山相当一部分贫困群众从山里搬到川里，从乡镇搬到县城，居住条件切实得到改善，实现了对美好生活的向往。与之而来的，是农村地区群众越来越少，青壮年劳动力不断“外流”，加之农村公共服务设施相对滞后、农村产业发展单一，常住人口大量减少，出现“人走村空”现象，并由人口空心化逐渐转化为人口、土地、产业、基础设施等的整体空心化，严重影响农村经济发展。

一、基本情况

乐都区东西宽64公里，南北长76公里，区域总面积3050平方公里，其中耕地面积36.86万亩。全区海拔1850米至4480米之间；年平均温度为6.9℃，年平均降雨量为335.4毫米，无霜期144天。全区辖7镇12乡，354个行政村，14个居民委员会；全区总人口28.8万人，其中农村人口19.1万人，是一个汉、藏、蒙、回、土等多民族聚居地区。2002年，被国务院确定为国家扶贫开发重点县。近年来，由于城镇化步伐加快、易地扶贫搬迁项目的实施等因素影响，全区农村空心化日趋严重，“空心村”越来越多。据统计，今年“空心村”空心率在40%－50%的有55个村，空心率在30%－40%的有89个村，空心率在20%－30%的有105个村。目前，“空心村”整体整治和开发利用率不足7%。

二、造成“空心村”的原因

结合分管工作，从下乡调研以及乐都区发展实际来看，造成“空心村”主要有以下几方面原因。

(一)新型城镇化不断加快。自2013年撤县建区以来，乐都区以“拉大框架、东进西扩、改造老城、开发新区”为建设思路，大手笔进行城市开发建设，经济社会快速发展，城市功能不断完善，城镇公共服务体系不断健全，美丽城镇建设卓有成效，以碾伯镇为主的川水地区基础设施条件显著改善。特别是近年来一些高端房地产进驻、教育布局不断优化、医疗服务体系不断健全，南北两山有一定经济条件和基础的群众自主选择搬离大山，“投身”城镇化进程，城镇化率随城市扩容增量明显提高，人去房空，院落闲置以及“一户多宅”“置新不拆旧”形成“空心村”。

（二）农村规划管控存在一定滞后性。仅以村庄规划为例，虽然我区在实施城市总体规划初期，同步启动了村庄规划编制，目前核心区以外所有行政村均实现村庄规划全覆盖，但鉴于城市发展的现实需要，工作的侧重点主要以城区为主为重，工作的重心主要还是兼顾了主城区重点工程项目建设和大量的征地拆迁工作，农村地区特别是南北山乡镇规划管控、管理以及更深层次的详细规划上面，控制、引导作用还不够，管控一度存在“空白”。这一点在大棚房整治、违法用地治理等方面尤为突出，如，农村地区违法违建占比较高，环境综合治理难度较大，发展与城市发展总体水平不相匹配，群众对家乡的归属感不强等。

（三）外出型务工逐年增加。近年来，乐都区委区政府从破解“三农”问题的高度，把发展劳务经济作为增加农民收入的主要措施纳入重要议事日程，通过“政府推动、政策促动、宣传带动、示范引领”，有效促进了劳动力转移就业。精准扶贫工作开展以来，为着力增加群众致富增收，实现扶贫从“输血式”帮扶向“造血式”扶贫转变，增强致富增收的内生动力，乐都区在劳务输出方面倾注了大量财力和精力，借助东西部对口帮扶、优势劳务品牌、经纪人牵线搭桥等不同载体和方式，积极动员群众外出务工，劳动力就近转移、跨地区就业人员达27238人，劳动力转移就业已成为脱贫致富增收重要途径，季节性务工导致的“空心村”占比约29%。

（四）对文化教育愈加重视。乐都自古崇文尚学，重视教育，一直是历史上的重教之地，“继承历史传统，重振乐都教育”，在更高层次上打响乐都教育品牌，全力推进乐都教育向优发展，打造全省教育强区，成为当前乐都教育事业发展的主要方向，先后实施了三轮中小学布局调整，教育教学质量有了质的提升。乐都人普遍重视教育，尤其是农村家庭高度重视下一代教育问题，曾发生过“卖血供学”的动人事件。随着教育布局不断调整优化，一些地区开展集中办学，优质教育资源进一步集中，中小学基本集中在川水地区，农村一部分家庭随学暂时或长期搬迁至城区（乡镇）居住，并就近务工生活，完成学业后的大学生返乡率极低，某种程度上加剧了农村“空心化”程度。

（五）农村地区有效投入不足。当前正值“撤地设市，撤县建区”的关键期，作为“海东首府，行政中心”，乐都区在城市（主城区）发展上投入了大量的人力、物力、财力和精力，也在乡村振兴工作上做了一定的文章。但因“空心村”治理资金来源少，区级财力有限，仅凭城镇化建设、美丽乡村建设等有限的配套资金，虽然促进了少数城区周边“空心村”得到有效整治，但南北两山地区“空心村”因资金问题暂时难以启动治理。

（六）自然灾害及生态脆弱区不宜居住。我区中坝、蒲台等乡镇由于地质结构和土质原因，土壤湿陷性大，2018年8月遭遇了有气象记录以来强降雨灾害天气，山体滑坡严重，有的村庄位置处于灾害点和生态环境比较脆弱的地方，该区域村民面临必须搬迁。目前我区因灾搬迁工作正在全面开展。

二、制约“空心村”发展的主要因素和“空心村”诱发的社会问题

（一）“空心村”诱发的社会问题。一是随着城镇化步伐的加快，城镇占用土地规横不断扩张，但由于“空心村”问题的存在，农村住宅占用土地也在扩张，无疑加剧了土地资源的紧张，如果这种趋势长期持续，某种程度上将会影响国家的粮食安全。二是农村大量“空心村”占用的土地不能得到有效利用，土地利用效率明显降低，一定程度上影响农村经济社会发展。三是因青壮年劳动力大量外出务工、易地扶贫搬迁等因素影响，“空心村”的出现导致村内公共事务无人料理，而且留守农村的老人、妇女和儿童缺少照料，容易发生社会安全事故，有的甚至引发公共安全事件。四是“空心村”的部分房屋年久失修，容易发生倒塌压人的后果，成为安全隐患，且严重影响村容村貌。

（二）制约“空心村”发展的主要因素。随着乡村振兴战略的不断推进，乐都区在治理“空心村”，防止耕地撂荒方面正在探索和尝试一些新的方式。如，在北山片区整乡搬迁区域正在规划建设全域生态大牧场，共涉及涵盖28个行政村，规划面积约30.4万亩，建成后空置房屋、农村集体土地等资产将得到有效盘活利用。但由于南北山片区自然地理等先天因素不足，在治理“空心村”方面还存在一定的制约因素。主要有：一是我区“空心村”基本位于自然基础条件较差的南北两山地区，山大沟深，交通不便，自然条件恶劣，无产出。二是集中连片适耕面积较少，且多为旱地，不易发展规模种植业。三是“空心村”产业结构主要以第一产业为主，第二产业、第三产业基本为零，抵御风险能力较差。四是“空心村”已建基础设施维护工作“边缘化”，基础设施建设和维护难度大、成本高。

三、整治“空心村”的意义及对策

整治“空心村”既是充分盘活利用农村存量土地的有效途径，也是防止村庄用地过度膨胀、保护耕地的关键措施。做好“空心村”整治工作，不仅可以提高土地利用率、有效保护耕地，而且对带动农村经济发展、加快新农村建设将起到积极的推进作用，整治“空心村”迫在眉睫。

（一）加强农村党组织建设，夯实基层政权。农村基层党组织是农村各种组织和各项工作的领导核心,是党深入群众、凝聚力量、团结农民的纽带。“空心村”的出现一定程度上造成党组织的影响力和凝聚力产生弱化。根据农村实际情况，对行政村规模进行适度调整，配强配优基层组织和队伍，实现班子并优、实力并强、规模并大、资源并优的效果，提升基层活力，为后期乡村振兴战略推动奠定组织基础。一要继续提高干部队伍的政策水平、科技文化素质、转变思维方式、改善管理方法和工作方法，加强党性修养。二要继续加大对农村基层组织的财政转移支付，保障基层政权的正常运转，对南北山深度贫困乡村要加大资金补贴，以吸引合格人才从事乡村干部工作。三要把乡村基层政权组织建设，放在解决农村“空心化”、城市反哺农村的大框架下考虑进行。

（二）撤并“空心村”，提高耕地资源利用率。以易地搬迁为借鉴模式，对存在“空心村”的村子因村施策，进行有效整合，将常住人口迁徙到适居住区域集中居住，高标准配套基础设施，原址空房复垦后变成耕地资源，后期通过流转、转租以及清产核资等方式，盘活土地资产发展种养植业。同时，研究完善农村土地承包权的流转制度，推广一些地方建立的土地入股、“反租倒包”等土地流转做法，发挥市场配置土地的作用，使土地合理流转，规模经营。成立土地经营权流转服务中心等中介组织，或由村委会收集农民土地流转意向信息，将规划范围内的农民承包地“反租”过来，平整后将连片土地公开招租给经营户或社会企业，从事集约化经营。在确保农民土地承包经营权不变的情况下，农民既可以获得土地经验权流转收益，又可以外出务工或者就地务工。此外，在符合总体规划的前提下，采取租赁、入股的方式，积极引进相关产业、争取政策扶持、吸引优秀人才、致富能人返乡就业，为乡村振兴提供产业、经济、政策、人才支撑，补齐短板、奋发追赶，转劣为优，夯实精准扶贫工作基础。

（三）发展现代农业，积极应对“农民荒”。现在农业发展取得了一定的成就，但离农业现代化的最终目标尚还有很远的路要走。当前，乐都区需要继续加大力度推广现代农业技术，鼓励规模化农业生产，完善农村金融信贷政策，完善农机具补贴政策，加强与农业生产有关的交通和气象等设施、完善农村物流条件，稳定化肥、种子等农资价格，降低农业生产成本，提高农业生产效率，有助于应对农业人口后继无人的困境。同时，完善和调整城市化战略和模式，真正体现工业反哺农业，真正的统筹城乡发展，“建立有利于改变城乡二元经济结构的体制”，体现“工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村的协调发展”的模式。

（四）做好政策宣传引导，加大政策宣传力度。整治“空心村”是一项新的惠民工程，要取得广大农民的理解与支持，就必须不断加强《土地管理法》等政策法规的宣传。广泛发动群众，认真做好农民的思想教育工作，提高农民的思想认识，促进群众知法守法，转变陈旧思想观念，自觉配合“空心村”整治工作。通过召开会议、张贴宣传标语等宣传媒介，积极宣传土地政策及新农村建设的重大意义等，对群众进行行之有效的政策宣传，做到家喻户晓、深入人心，使农民进一步了解和掌握土地管理法律法规和政策，明白“一户一宅”的有关规定，增强合理使用土地和保护耕地的意识。同时，组织村干部参加土地政策、建设管理等方面的知识培训，进一步增强村干部的法律意识。

（五）做好村庄规划文章，全面促进乡村振兴。因地制宜做好村庄的执行和管控，加大美丽乡村建设力度，按照土地利用总体规划和村镇建设规划的要求，进一步完善村庄建设规划。结合实际，制定“空心村”整治工作实施方案，对村庄布局、规模、标准作出详细规划。结合易地扶贫搬迁等重点工作，充分利用整乡、整村、整社搬迁空出地，实施全域生态牧场、托畜所、标准化规模养殖场（小区），引进企业和农户，给予优惠政策扶持，改善小农户生产设施条件，实现小农户与现代农牧业有机衔接，促进农村产业兴旺、生态宜居。

（六）加大公共设施投入，统筹城乡义务教育。针对地段好、有条件的“空心村”，结合新农村建设和危旧房改造，加大投入力度，完善水、电、路等基础设施配套，充分利用村内的边角土地进行公共绿化和公共设施建设，提高村民居住品位。加强农村义务教育投入和校舍建设的前瞻性，摸清情况，提早应对，对一些农村校舍陈旧的乡镇要集中力量办好乡镇中心学校、幼儿园，暂缓建设新的村小学，加大中小学生的住宿补贴和伙食补贴政策力度，进一步促进城乡基础教育公平化、均等化。

（七）加强农村社会管理，维护“空心村”社会安全。空心村特别是“人去屋空”的“空心村”，由于青壮年劳助力多外出打工，村中多为老人、妇女和留守孩子，农村集体公共事务、老人子女的照料教育、村民财产人身安全等方面缺乏必要的保障，有的“空心村”甚至成为部分犯罪组织或个人从事非法经营活动的场所。在此情况下，对于“空心村”的公共事务、社会治安、财产保护和老人孩子妇女的生活照料需要政府和基层组织更好地发挥组织协调作用，切实保障好农村的社会治安和社会安全。